O lugar do rural nos instrumentos de planejamento territorial dos municípios do COREDE Norte

Abstract

Mesmo sendo maioria no território brasileiro, as regiões rurais e os municípios de pequeno porte populacional são frequentemente desassistidos pelo poder público no que se refere ao planejamento territorial. Ao não possuírem regramentos específicos para estas escalas de abordagem e para as particularidades que compõem estes espaços, estes acabam ficando à mercê de instrumentos básicos e generalistas, normalmente direcionados as áreas urbanas, ou então, elaborados para grandes centros urbanos e adaptados à realidade destes locais, tornando estes instrumentos pouco efetivos ou até mesmo incoerentes. Todavia, dadas as mudanças paradigmáticas ocorridas na trajetória do planejamento territorial no Brasil, principalmente no que se refere ao período pós Constituição Federal de 1988 e à posterior inclusão do município em sua totalidade, enquanto escala de abordagem estipulada pelo Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257 de 2001, este trabalho se propõe a refletir acerca de dois pontos principais: o primeiro deles tem por objetivo verificar se de fato o território municipal em sua totalidade, tem sido incluído pelos instrumentos de planejamento territorial dos municípios, e o segundo, enquanto um desdobramento do primeiro, verificar se diante da emergência de estudos do desenvolvimento rural que versam sobre novos fenômenos e arranjos neste meio, e baseados na percepção de que o espaço rural não pode mais ser definido exclusivamente pela atividade agrícola, verificar se estas perspectivas estão sendo incorporadas pelas políticas de planejamento territorial dos municípios. Portanto, o objetivo principal desta pesquisa é investigar se, e como, o rural tem sido tratado pelos instrumentos de planejamento territorial e também pelos planejadores e legisladores dos 32 municípios do Conselho Regional de Desenvolvimento da região Norte do estado do Rio Grande do Sul, o Corede Norte. A estrutura metodológica utilizada compreendeu primeiramente uma revisão da literatura, a qual objetivou o aprofundamento teórico e a definição dos conceitos utilizados durante o estudo, e posteriormente, fez-se o uso de uma análise bibliográfica e documental, direcionada à dados secundários, a fim de compor uma construção histórica do processo de ocupação da região e das diferentes faces do rural no decorrer do tempo. Num terceiro momento fez-se o uso de uma pesquisa documental, desta vez direcionada aos instrumentos de planejamento dos 32 municípios pertencentes ao recorte deste estudo. Foram feitas buscas nos sítios digitais de cada uma das prefeituras, identificados os instrumentos de planejamento existentes, catalogados e posteriormente analisados, a fim de identificar elementos que possuíssem alguma relação com as questões e hipóteses previamente estabelecidas pelo objetivo desta pesquisa. E por fim, foram utilizadas entrevistas focalizadas com prefeitos, técnicos de planejamento, vereadores e demais lideranças, a fim de analisar a maneira como o rural é compreendido por estes indivíduos. Como resultado deste estudo, observouse a predominância de instrumentos básicos da política urbana em praticamente todos os municípios analisados, instrumentos estes que, além de perpetuarem noções exclusivamente urbanas para o planejamento e exclusivamente agrícolas para o espaço rural, relegam o espaço rural a outras normativas federais, por vezes, orientadas por instituições diversas (Incra, Conama, Código Tributário, etc.) e que não chegam na escala local do planejamento. Para além disto, nos casos onde o rural foi incluído pelos instrumentos de planejamento dos municípios, estes seguem atrelandoo a ótica de oposição à cidade e atribuindo-lhe a destinação agro-silvo-pastoril. Em suma, observou-se uma região marcada pela diversidade, por ricas relações entre áreas rurais e urbanas, pelo uso crescente do rural enquanto espaço para atividades econômicas diversas, todavia, profundamente carente de instrumentos de planejamento territorial que abarquem, integrem e valorizem estas particularidades.

Although countryside areas and municipalities of small populations form the majority of the Brazilian territory, they are often disregarde by the government when it comes to territorial planning. Because there are no specific rules for such a small scale of planning and their particularities, they stand on the edge of basic and generic planning instruments. Generally, these planning instruments were developed for larger urban areas and then adapted to the small ones. For that reason, these approaches are frequently not practical and even incoherent. Nevertheless, Brazil experienced paradigmatic changes in territorial planning trajectory, precisely when the Constitution of 1988 passed and included the municipality as a whole – not only its urban perimeter – as the appropriate scale of planning. This change was detailed in a Federal Law of 2001 (L. 10.257/2001) known as the City's Statute. In the face of that, this research proposes a reflection on two main topics. The first one aims to verify if planning instruments defined by municipalities have incorporated the entire municipal territory. The second one builds on the previous and verifies if local planning agencies incorporate such perspectives. This second objective relies on the emergence of rural studies investigating new phenomena and arrangements, and perceiving that the rural space can no longer be understood as exclusively agricultural. Therefore, the main goal of this research is to investigate if, and how, rural areas have been treated by planning instruments and by the planners and legislators of the 32 municipalities within the Regional Development Council of the Northern Region of the State of Rio Grande Do Sul, Brazil, hereafter called COREDE Norte. The methodological structure began with a literature review to deepen theoretical definitions of concepts used throughout the study. After that, we conducted a bibliographical and documental analysis of secondary data to compose a historical construct of the occupation of this geographical region and understand different faces of the rural areas throughout time. On a third moment, we conducted documental research investigating planning instruments adopted by the 32 municipalities of the study region. We used the websites maintained by the town halls and identified their existing planning instruments. These instruments were cataloged and then analyzed to identify elements related to questions and hypotheses previously established by our leading research goal. To conclude, we interviewed representatives of these towns, such as Mayors, planners, town councilors, and other leaders, intending to analyze how these professionals understand the rural areas. Our results point to the predominance of basic urban policy instruments in almost all analyzed towns. These instruments perpetuate exclusively urban notions for planning towns and exclusively agricultural notions for planning rural areas. Often, the planning of rural areas is redirected to specialized public institutions such as Incra, Conama, and the Triburaty Code, and does not land on the actual territorial scale of planning. Besides that, in cases where planning instruments established by the municipalities included rural areas, they are still supported on the opposition of urban and rural areas, attributing agrosilvopastoral ends to the rural areas. In conclusion, we observed a region marked by diversity, complex relations between rural and urban areas, and the growing use of rural areas for economic activities. However, these areas severely lack territorial planning instruments covering, integrating, and valuing their particularities.