Política pública de rodinhas : por que a política cicloviária pedala tão devagar em Porto Alegre?

Abstract

A política cicloviária de Porto Alegre constituiu o objeto desta pesquisa, com foco em sua fase de implementação iniciada a partir da promulgação da Lei Complementar nº 626, de 15 de julho de 2009 - Plano Diretor Cicloviário Integrado (PDCI). Embora a bicicleta tenha sido formalmente incorporada ao planejamento urbano e à legislação municipal, sua efetivação como meio de transporte na cidade enfrentou obstáculos recorrentes ao longo dos anos seguintes. Nesse contexto, a pesquisa buscou responder ao seguinte problema: como os arranjos institucionais que estruturam a política cicloviária em Porto Alegre, a partir do marco legislativo do PDCI, condicionaram sua implementação entre 2009 e 2025? O objetivo geral foi compreender de que modo os arranjos de implementação em ambientes político-institucionais - compostos por regras formais, normas, práticas administrativas e relações entre atores - influenciaram a efetivação da política cicloviária. Especificamente, buscou-se: discutir a implementação de políticas públicas e o papel dos arranjos institucionais; compreender a relevância dos arranjos na análise de políticas setoriais de mobilidade urbana; caracterizar o processo de implementação da política cicloviária em Porto Alegre; e identificar os fatores institucionais que atuaram como facilitadores ou barreiras à sua efetivação. A pesquisa fundamentou-se em teorias e conceitos do campo das Políticas Públicas e do Direito Urbanístico, especificamente “implementação de políticas públicas” (Lotta, 2018; 2019a; 2019b; Lima; D’Ascenzi, 2013; 2019) “capacidades estatais” e “arranjos institucionais de implementação” (Gomide; Pires, 2011; 2014; 2019). Adotou uma abordagem qualitativa, com método de estudo de caso, baseada em pesquisa bibliográfica, documental e em fontes secundárias. Os resultados indicaram que a fragmentação institucional, a rotatividade de lideranças, a ausência de mecanismos estáveis de coordenação intersetorial e de participação social, bem como a frágil centralidade política da pauta, atuaram como barreiras à implementação? da política. Ainda que tenham sido registrados avanços pontuais na infraestrutura cicloviária e a existência de marcos normativos, a implementação foi marcada por descontinuidades e disputas discursivas sobre os modelos de cidade, tanto no Executivo quanto no Legislativo municipal, assim como pelo desempenho limitado das instituições de controle social (Ministério Público do Rio Grande do Sul e Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul). Concluiu-se que a análise dos arranjos institucionais permitiu evidenciar os fatores estruturais que condicionam a política cicloviária em Porto Alegre, reforçando, do ponto de vista analítico, a importância de abordagens integradas, intersetoriais e participativas para compreender os obstáculos à efetividade de sua implementação.

The cycling policy of Porto Alegre was the object of this research, focusing on its implementation phase, which began with the enactment of Complementary Law No. 626 of July 15, 2009, the Integrated Cycling Master Plan (ICMP). Although the bicycle was formally incorporated into urban planning and municipal legislation, its actual consolidation as a means of transportation in the city faced recurring obstacles in the following years. In this context, the research sought to answer the following question: How did the institutional arrangements structuring the cycling policy in Porto Alegre, based on the legislative framework of the ICMP, condition its implementation between 2009 and 2025? The general objective was to understand how implementation arrangements within political-institutional environments - composed of formal rules, norms, administrative practices, and relationships between actors - influenced the actual implementation of the cycling policy. Specifically, the study aimed to: discuss the implementation of public policies and the role of institutional arrangements; understand the relevance of such arrangements in the analysis of sectoral urban mobility policies; characterize the implementation process of the cycling policy in Porto Alegre; and identify the institutional factors that acted as facilitators or barriers to its implementation. The research was grounded in theories and concepts from the fields of Public Policy and Urban Law, specifically “public policy implementation” (Lotta, 2018; 2019a; 2019b; Lima & D’Ascenzi, 2013; 2019), “state capacities,” and “institutional implementation arrangements” (Gomide & Pires, 2011; 2014; 2019). It adopted a qualitative approach, using a case study method, based on bibliographic and documentary research, as well as secondary sources. The results indicated that institutional fragmentation, leadership turnover, the absence of stable mechanisms for intersectoral coordination and social participation, as well as the weak political centrality of the agenda, acted as barriers to the policy’s implementation. Although there were punctual advances in cycling infrastructure and the establishment of normative frameworks, the implementation process was marked by discontinuities and discursive disputes over urban models, both within the municipal Executive and Legislative branches, as well as by the limited performance of social oversight institutions (the Public Prosecutor’s Office of Rio Grande do Sul and the State Court of Accounts of Rio Grande do Sul). The study concluded that the analysis of institutional arrangements highlighted the structural factors conditioning the cycling policy in Porto Alegre, reinforcing, from an analytical perspective, the importance of integrated, intersectoral, and participatory approaches to better understand the obstacles to the effectiveness of its implementation.