Redes de poder e governança local : análise da gestão político-administrativa em três fóruns de desenvolvimento com atuação na região Oeste de Santa Catarina/Brasil

Abstract

Esta tese estuda processos de governança do desenvolvimento local, identificando em que medida a descentralização democrática contribui na qualificação de processos de desenvolvimento. Para analisar as implicações práticas desta reflexão se escolheu como sujeito-objetos de estudo três fóruns de governança regional (FDR), os quais atuam em territórios definidos como essencialmente rurais e propõem a integração de atores e setores nos processos de tomada de decisão. Estes fóruns são definidos como instituições de governança local. Eles são ambientes de negociação, deliberação e implementação de políticas públicas, com propósito manifesto de defesa do interesse público, entendido como distribuição universalista e inclusiva dos bens da sociedade. Entretanto, eles atuam num cenário no qual os atores sociais mais organizados crescentemente agem em variadas escalas territoriais ao mesmo tempo, com capacidade de mobilizar mais facilmente recursos e ativos para atendimento de seus interesses. Considerando este cenário e o propósito manifesto pelos fóruns de governança local, se verificou o quanto eles se aproximavam ou distanciavam de dois tipos ideais: as noções de “democracias de alta intensidade” e “desenvolvimento como liberdade”. Com base nisto se procurou identificar em que medida é possível conciliar o interesse público e a limitada capacidade de grupos e atores sociais, com a autonomia e os interesses privados de múltiplos agentes que buscam realizar seus objetivos. Partiu-se da constatação de que os mais capazes e autônomos tendem a dominar os espaços públicos em detrimento dos mais vulneráveis social, econômica e politicamente. Identificou-se no estudo que a governança do desenvolvimento local pode expressar um viés mais civil ou cívico. Ao primeiro se denominou de governança civil, identificando-a por dinâmicas nas quais a satisfação dos direitos individuais prevalece aos direitos coletivos; a autonomia privada precede a autonomia pública dos espaços institucionais; os conflitos de interesse favorecem os atores com mais capacidades, através de mecanismos de seletividade política; e na qual a legitimação dos fóruns passa pela satisfação de interesses privados. Ao segundo viés se denominou de governança cívica onde, no extremo oposto, a satisfação dos direitos coletivos tende a prevalecer sobre os direitos individuais; a autonomia pública dos espaços institucionais precede a autonomia privada; se privilegia a construção do interesse público, através da constituição de normas, procedimentos e da busca de horizontalidade de representação para seleção de programas, projetos e destinação de recursos. Num viés de governança cívica a forma de legitimação dos espaços institucionais passa pela precedência dos interesses e dos espaços públicos ante aos privados. Governança civil e cívica são também indicadas como tipos-ideais que podem ser utilizados para verificar o quanto a gestão pública realizada por um fórum de desenvolvimento local/regional se aproxima mais de uma ou outra. No estudo empírico realizado se verificou que os FDR se aproximam fortemente do viés civil de governança, marcados por suas faces realistas, às quais se denominou de governança oligárquica e governança tutelada/legitimadora. Na primeira, a tomada de decisão se restringe a grupos seletos que hegemonizam redes de poder e que envolvem atores com mais capacidades, autonomia e poder; na segunda, se expressa uma limitada autonomia administrativa e financeira dos FDR em relação aos órgãos de governo, além de as decisões tomadas por eles privilegiarem a legitimação de políticas previamente elaboradas em escalas superiores de poder, ou por redes e grupos hegemônicos. Apesar os processos estudados serem analisados em sua limitada capacidade de gerar uma governança cívica, se pondera que estes fóruns de governança trazem alguns avanços históricos quando comparados a formas centralizadas de governo.

This thesis studies local development’s governance instruments, identifying in which way the democratic decentralization contributes to the qualification of development procedures. In order to analyse the practical implications of this reflection three regional government forums (FDR) were chosen as subject-objects of this study; they operate in territories defined as fundamentally rural and recommend the integration of actors and sectors in the decision-making process. These forums are defined as local governance institutions, constituting places of negotiation, deliberation and implementation of public politics created with the expressive aim of defending the public interest, understood as the universalistic and inclusive distribution of society’s goods. Meanwhile, they perform in a scenario in which the more organized social actors increasingly operate in diverse territorial scales at the same time, mobilizing more effectively resources and actives to assure their own interests. Considering this scenario and the expressed intentions of the local governance forums, it was verified an approach or move away from two ideal-types: the notions both of “high intensity democracies” and “development as freedom”. Considering this, the aim was to identify in which way it is possible to conciliate the public interest and the limited capabilities of groups, with the autonomy and private interests of multiple agents who wish to accomplish their own goals. The early assumption that constituted the starting point of this work was that the more capable and autonomous actors tend to dominate the public spaces to the detriment of those who are more socially, economically and politically vulnerable. The study identified both a civil and a civic bias used to perform local development governance. The first one was named civil governance, identifiable by the dynamics in which the satisfaction of individual rights outweighs the collective ones; the private autonomy precedes the public autonomy of the institutional spaces; the conflicts of interests favour the actors who possess more capabilities, through political selectivity mechanisms, and the legitimating of the forums is made possible by the satisfaction of private interests. The second bias, which was named civic governance, intends to satisfy the collective rights in the first place; the public autonomy of the institutional spaces precedes the private one; it benefits the public interest, through the constitution of norms, proceedings and the search for a horizontal representation in order to select the programs, projects and resources’ destinations. In a civic governance bias, the legitimating of institutional spaces is only made possible by the priority given to public spaces and interests. Civil and civic governance are also indicated as ideal-types which can be used to verify how much the public management of a local/regional development forum approaches one or the other. The empirical research demonstrated that the FDR strongly approach the civil governance bias, manifested by its realistic features, which were denominated “oligarchic governance” and “tutorial/legitimating governance”. In the first one, the decision-making is restricted to selected groups that control the power nets, which include actors who possess higher levels of autonomy, power and capabilities; in the second one, it becomes evident the FDR’s limited level of administrative and financial autonomy towards government organs; besides, their decisions favour the legitimating of politics that were previously elaborated by higher power scales or by hegemonic nets and groups. Nevertheless, in spite of their limited capability to produce civic governance, it is suggested that these governance forums constitute historical advances when compared to centralized ways of governance.