Fundo de financiamento estudantil (FIES) como política pública : implementação e transformações para a educação brasileira (1999 - 2020)

Abstract

Esta tese, inscrita no campo de análise de políticas públicas educacionais, é um estudo em profundidade do Fundo de Financiamento Estudantil (Fies), criado em 1999, como um desdobramento do Crédito Educativo (Creduc), de 1975. Em seus 22 anos de existência, o Fies já financiou mais de três milhões de estudantes e foi objeto de análise da academia, da mídia, de órgãos de controle e de formuladores de políticas. Em uma trajetória de 22 anos, entre 1999 e 2020, o Fies é descrito e analisado, através de um exercício crítico, para responder à questão de como o Fies, e suas respectivas reformulações, contribuíram para a expansão da educação superior no Brasil no período, o que poderá contribuir para a formulação de políticas de financiamento da educação superior brasileira. São utilizados os recursos de análise de políticas públicas propostos por Lascoumes e Le Galès, somado às contribuições de John Kingdon e outros conceitos fundantes da área e é empregado o método de pesquisa misto, quantitativo e qualitativo, e recursos de quase-experimento, a fim de articular desdobramentos do Fies e a educação superior. Há referências em ampla pesquisa bibliográfica, na análise documental, no ordenamento constitucional, legal, jurisprudência e doutrina para referenciar a história política e as políticas de financiamento da educação superior desde o Brasil colonial até o ano de 2020, além de bibliografia atual para aproximar o Fies a outras políticas internacionais de financiamento da educação superior. A técnica de triangulação de dados é empregada para conectar três bases de microdados nacionais – Censo da Educação Superior, Exame Nacional de Desempenho de Estudantes e Fies, entre os anos de 2011 e 2019, para a análise fiscal, econômica, social e educacional do Fies, regionalmente e em âmbito nacional, a partir de 39 combinações. Essa correlação permitiu elucidar os estudantes contratantes do Fies quanto a aspectos familiares, sociais, de emprego, de renda, perspectivas e dificuldades de múltiplos fatores para a realização de seus cursos. As aproximações também contam com estudos do IBGE, IPEA, entre outros órgãos, como ferramentas de apoio ao esclarecimento dos resultados encontrados. As reformulações do Fies no período em análise permitem concluir que a política em tela se firma, ao longo de diferentes ciclos governamentais, no marco das ações neoliberais de descentralização ou de terceirização da prestação do compromisso educacional pelo Estado, embora, entre governos, as ações desenvolvidas em torno da educação superior tenham variado de acordo com a orientação da gestão em exercício, ora mais progressistas, ora mais voltadas para a expansão da oferta privada. O interstício 1999-2020 registra importante aumento do acesso à educação superior, especialmente na modalidade de ensino a distância, mas o Fies, no período, iniciou timidamente, expandindo sua presença a partir de 2011, tendo atingido seu ápice entre os anos de 2014 e 2015, quando foi reformulado novamente. Na atualidade, o Fies revela-se uma política em evidente encolhimento, e de futuro absolutamente incerto. A análise do Fies como política pública também se confirma em uma reinterpretação reflexiva dos mecanismos fiscais e econômicos brasileiros, da proporcionalidade regional, no marco federativo das políticas educacionais, e como aprendizado, sobretudo, do papel do Estado na regulação e na oferta da educação superio.

This thesis, located in the field of analysis of public education policies, is a study in depth about the Student Financial Fund (Fies), created in 1999, as a continuation of the Educational Credit (Creduc), which dates from 1975. During its 22 years of existence, Fies has funded over three million students, and has been analyzed by universities, media, regulatory agencies, and policy makers. In a trajectory lasting 22 years, between 1999 and 2020, this thesis describes and critically analyzes Fies to answer the question of how Fies and its reformulations contributed to the expansion of higher education in Brazil during this period. This may contribute to the formulation of higher education funding policies in Brazil. The thesis uses the tools for analysis of public policies proposed by Lascoumes and Le Galès, as well as John Kingdon’s contributions and other basic concepts of the area. A mixed – quantitative and qualitative – research method is employed, along with quasi-experimental techniques, to delineate the consequences of Fies for higher education. References from bibliographic search, document analysis, constitutional law, jurisprudence, and juridical doctrine are used to describe the political history and the higher education finance policies in Brazil from the colonial period up to the year 2020, along with a recent bibliography to relate Fies to international higher education funding policies. The data triangulation technique is employed to connect three national micro databases – Higher Education Census, National High School Exam, and Fies, between the years 2011 and 2019, to perform fiscal, economic, social, and educational analyses of Fies, regionally and nationally, employing 39 combinations. This correlation allowed to characterize students who contract Fies in terms of family, social aspects, employment, income, perspectives, and difficulties in finishing higher education due to multiple factors. The approximations also include studies from IBGE, IPEA, and other agencies, as tools to support the findings. The reformulations of Fies during the period analyzed allow us to conclude that this policy has established itself, across several governments, as a neoliberal instrument for decentralization or outsourcing of the State’s duty to provide education, although actions carried out focusing higher education varied between distinct governments according to their political stance, whether more progressive or oriented towards private services. The interstice between 1999- 2020 registered considerable increase in access to higher education, especially in distance education, but Fies had a timid start in that period, followed by an expansion starting in 2011, peaking between the years of 2014 and 2015, when Fies was once again reformulated. Currently, Fies is a clearly shrinking policy with an absolutely uncertain future. The analysis of Fies as a public policy also constitutes a reflexive reinterpretation of Brazilian fiscal and economic mechanisms, of regional proportionalities, in the federative mark of educational policies, and as an exercise in learning about the role of the State in regulating and providing higher education.