O desenvolvimento de capacidades institucionais do Ministério público federal no combate à corrupção (1988-2018)

Abstract

O Ministério Público Federal desempenha papel importante no processo de accountability legal da corrupção no setor público no Brasil. O trabalho analisa como a instituição se desenvolveu de 1988 a 2018 no que diz respeito a sua atuação nessa temática. As capacidades institucionais do órgão são as principais variáveis explicativas analisadas. Ela compreende os recursos disponibilizados ao órgão, incluindo pessoal, orçamento, poderes, expertise, especialização e coordenação, entre outros. A partir do aumento dessas capacidades, o Ministério Público Federal foi capaz de incrementar significativamente a sua atuação no combate à corrupção. O incremento das capacidades institucionais, por sua vez, pode ser analisado a partir de duas vertentes: exógena e endógena. A primeira trata de mudanças que dependem de decisões tomadas por atores e instituições predominantemente externos ao órgão, como reformas legislativas anticorrupção, dotação orçamentária e alocação de pessoal. A segunda diz respeito às decisões administrativas internas à instituição e que largamente não dependem de atores externos à instituição para serem concretizadas. Trata se, assim, de treinamentos direcionados para áreas temáticas prioritárias, de forma a alicerçar o aprendizado institucional e difundir os interesses da administração, especialização na estrutura administrativa, com criação de órgãos e núcleos com dedicação especial e destacada em determinadas áreas. Ainda, aborda a relação do Ministério Público Federal com a sociedade e com a imprensa, bem como com os demais órgãos que compõe sua rede de accountability, sejam elas formais ou informais e, por fim, o direcionamento de recursos para casos considerados prioritários, como é o caso da formação das forças tarefas. Para além do foco apenas na independência do órgão e dos seus membros, a tese argumenta que o crescimento da atuação do Ministério Público Federal no combate à corrupção observado ao longo das três últimas décadas pode ser creditado em grande medida ao desenvolvimento dessas capacidades institucionais. Por fim, ao mesmo tempo, a autonomia institucional e a potencialidade de mobilização institucional atrelada a ela merecem atenção enquanto geradoras e promotoras das capacidades institucionais. Isso é visível no processo de escolha do procurador geral da república e da forma como cada mandato é conduzido em relação ao combate à corrupção. Assim, é possível concluir que o aumento significativo na atuação do Ministério Público Federal no combate à corrupção se deu pelo acúmulo de incremento na capacidade institucional, tanto exógena como endógena, e que há uma relação entre a condução top down de prioridades da administração dos procuradores gerais da república. Entretanto, não é possível relacionar diretamente a forma de escolha do procurador geral à atuação no combate à corrupção, em razão do horizonte temporal exulto dos dados, que dificulta comparações sistemáticas. É possível, todavia, atrelar a capacidade de mobilização institucional em torno do tema, o que significa há uma influência mútua entre autonomia e capacidade institucional na atuação do órgão no combate à corrupção.

The Federal Public Prosecutor‘s Office plays an important role in the process of legal accountability regarding corruption in the public sector in Brazil. The paper analyzes how the institution‘s development from 1988 to 2018 regarding its acting in this subject area. The institutional capacity of acting is the main explanatory variable analyzed. It comprises resources made available for the body, including personnel, budget, powers, expertise, specialty and supervision, among others. Based on the increase of these capacities, the Federal Public Prosecutor‘s Office was able to significantly increase its acting in the fight against corruption. The increase in institutional capacities, on the other hand, may be analyzed based on two perspectives: exogenous and endogenous. The former regards changes that depend on decisions made by actors and institutions that are mostly not part of the body, such as anti corruption legislative reforms and budget and personnel allocation. The latter refers to administrative decisions that occur inside the body, and which largely do not depend on actors from outside to occur. It regards, thus, directed training for priority thematic areas, so as to consolidate the institutional learning and disseminate the administration‘s interests, specialty in administrative structure, by creating agencies that dedicate specially and prominently to certain areas. Also, it regards the relations between the Federal Public Prosecutor‘s Office and society and press, as well as other agencies that are part of its accountability networks, whether they are formal or informal. Finally, it regards the resource allocation for cases that are considered priority, which is the case in the formation of task forces. Besides the focus solely on the body‘s and its member‘s independence, the thesis argues that the increase in the Federal Public Prosecutor‘s Office‘s acting in the fight against corruption, observed throughout the last three decades, may be credited mainly to the development of these institutional capacities. Lastly, both the institutional autonomy and its potentiality of institutional engagement must be noticed as generators and originators of the institutional capacities. That is noticeable in the process of choosing the Prosecutor General of the Republic and in the way each mandate is conducted concerning the fight against corruption. Thus, it is possible to conclude that the significant increase in the Federal Public Prosecutor‘s Office‘s acting in the fight against corruption occurred due to the increase accumulation in the institutional capacity, both the exogenous and the endogenous ones, and that there is a relation among the Prosecutors General of the Republic‘s administration‘s top down leading of priorities. However, it is not possible to directly relate the form of choosing the Prosecutor General to the acting in the fight against corruption due to data‘s temporal quality. It is possible, though, to entail the institutional engagement capacity surrounding the subject, which means that the institutional autonomy influences the institutional capacity of acting in the fight against corruption.