Profissionalização da burocracia pública através da educação : análise de programas de cooperação em rede no Brasil e em Portugal

Abstract

Esta tese analisa a profissionalização da burocracia pública por meio da educação, examinando dois programas de formação continuada desenvolvidos em contextos nacionais distintos — o ENAP em Rede, no Brasil, e o Qualifica AP, em Portugal. Considerando a centralidade dos adultos trabalhadores como sujeitos formativos e público-alvo de políticas públicas, investiga- se como iniciativas educacionais voltadas aos servidores públicos contribuem para o fortalecimento da capacidade estatal, da qualidade dos serviços prestados e da cidadania plena em sociedades marcadas por desigualdades e transformações constantes no mundo do trabalho. A pesquisa parte do pressuposto de que formação profissional, desenvolvimento institucional e reconhecimento dos trabalhadores constituem dimensões interdependentes de uma agenda contemporânea de Estado. A abordagem metodológica, de natureza qualitativa, interpretativa e comparada, fundamentou-se no estudo de caso dos dois programas, com análise documental sistemática de legislações, diretrizes pedagógicas e relatórios institucionais, complementada por entrevistas com atores responsáveis pela formulação e implementação. O referencial de análise cognitiva das políticas públicas orientou a identificação dos quadros interpretativos, referenciais normativos e sentidos atribuídos pelos gestores à formação continuada. A pesquisa buscou compreender tanto os modelos formativos quanto os processos de implementação, observando arranjos institucionais, governança multinível e estratégias de cooperação adotadas pelas escolas de governo ENAP (no Brasil) e INA (em Portugal). Os resultados revelam convergências importantes entre os programas, tais como a valorização da aprendizagem ao longo da vida, a capilarização territorial, a colaboração interinstitucional e a concepção de formação como instrumento para melhorar a entrega de políticas públicas à sociedade. Também foram identificadas singularidades: no Brasil, destaca-se a amplitude de instituições parceiras e a ênfase em ações de capacitação contínua; em Portugal, se sobressai o foco no Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências (RVCC) e na elevação formal da escolaridade dos trabalhadores da Administração Pública. Ambos os programas evidenciam potencial de fortalecimento da capacidade estatal, embora enfrentem desafios estruturais, como desigualdades socioterritoriais, limitações de recursos, diferenças organizacionais e assimetrias no reconhecimento dos servidores. Conclui-se que os programas analisados materializam um movimento consistente de profissionalização da burocracia pública através da educação, ainda que marcado por tensões entre concepções gerencialistas e humanistas de formação, entre padronização e autonomia local e entre demandas institucionais e necessidades individuais dos trabalhadores. Como contribuição, a tese sistematiza boas práticas e lições compartilháveis entre os dois países, reafirma o papel estratégico das escolas de governo como dispositivos de mediação entre Estado, conhecimento e prática profissional, e reforça a importância de políticas formativas capazes de promover equidade, valorização e reconhecimento dos sujeitos que executam cotidianamente as políticas públicas.

This doctoral dissertation examines the professionalization of the public bureaucracy through education by analysing two continuing education programs developed in different national contexts — ENAP em Rede in Brazil and Qualifica AP in Portugal. Centring on adult workers as formative subjects and implementers of public policies, the study investigates how educational initiatives targeted at civil servants contribute to strengthening state capacity, improving the quality of public service delivery, and advancing citizenship in societies marked by inequalities and constant transformations in the world of work. The dissertation assumes that professional development, institutional improvement, and recognition of public servants are interdependent dimensions of a contemporary State agenda. The research adopts a qualitative, interpretive, and comparative approach, grounded in case study methodology, including systematic documentary analysis of legislation, pedagogical guidelines, and institutional reports, complemented by interviews with actors responsible for program design and implementation. Anchored in the cognitive analysis of public policies, the study identifies interpretive frameworks, normative references, and meanings attributed by policy actors to continuing education. In this sense, it examines both formative models and implementation processes, considering institutional arrangements, multilevel governance, and collaboration strategies mobilised by the public administration schools ENAP (Brazil) and INA (Portugal). The findings reveal significant convergences between the programs, including the adoption of lifelong learning principles, territorial decentralisation and outreach, interinstitutional cooperation, and the understanding of training as a tool to improve policy delivery and outcomes for society. The analysis also highlights distinctive traits: in Brazil, the broad network of partner institutions and the emphasis on continuous capacity building; in Portugal, the focus on the Recognition, Validation, and Certification of Competences (RVCC) and on formal educational progression for public administration workers. Both initiatives demonstrate potential to reinforce state capacity, although they face structural challenges related to territorial disparities, resource constraints, organisational differences, and asymmetries in the recognition and valorisation of civil servants. The dissertation concludes that the programs under analysis constitute tangible expressions of a growing movement of professionalising the public bureaucracy through education, albeit marked by tensions between managerial and human- centred conceptions of training, between standardisation and local autonomy, and between institutional demands and individual learning needs. As contributions, the study outlines good practices and mutual learning opportunities between both countries, reinforces the strategic role of schools of government as mediating institutions between the State, knowledge, and professional practice, and underscores the relevance of training policies capable of promoting equity, recognition, and the valorisation of the workers who operationalise public policies daily.