Programas complementares do Bolsa Família : uma análise da agência a partir de três paradigmas de desenvolvimento

Abstract

O presente artigo identifica o caráter normativo dominante da estratégia para a superação sustentável da pobreza no Brasil, por meio do exame dos Programas Complementares Federais do Bolsa Família, principal programa de transferência de renda condicionada do país. Os Programas Complementares visam a superação sustentável da pobreza através da participação das pessoas pobres no processo. Para isso, empreendem ações e políticas setoriais para o desenvolvimento de capacitações entre os beneficiários adultos, tendo como princípio subjacente a idéia de agência, elemento fundamental na teoria de Amartya Sen. Nessa teoria a condição de agente das pessoas é imprescindível para a eficácia do desenvolvimento, por ter uma relevância instrumental tanto para a produção econômica (agência individual) como para a mudança social e política (agência coletiva), embora este último aspecto seja frequentemente negligenciado ou compreendido limitadamente na literatura e no campo das políticas públicas. A importância da agência é endossada pelo paradigma do desenvolvimento humano, introduzido pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, que tem como referência basilar o trabalho de Sen. Mas apesar do apelo normativo que os Programas Complementares fazem ao paradigma do desenvolvimento humano, considera-se que eles devem ser examinados com cautela, já que popularização e o caráter sedutor da idéia de desenvolvimento humano podem levar ao uso superficial do termo no âmbito político, visando a rotular de forma positiva qualquer política com algum foco humano. Ademais, a existência de outros dois paradigmas consolidados que também vêm fornecendo diretrizes para a formulação de políticas de combate à pobreza nas últimas quatro décadas – o das necessidades básicas e o neoliberal – pode resultar em políticas híbridas, nas quais podem estar presentes elementos normativos não apenas do desenvolvimento humano, mas também dos demais paradigmas. Tendo isso em vista, o artigo coloca em perspectiva o quanto os vinte Programas Complementares contemplam, em seu desenho institucional, uma proposta efetiva de desenvolvimento da condição de agente de seus beneficiários da maneira como recomenda o paradigma do desenvolvimento humano, no qual se apóiam em sua justificativa pública. Buscou-se elucidar a questão criando-se três categorias analíticas a partir das distinções normativas entre os três paradigmas no que se refere especificamente ao aspecto da agência: “Satisfação de Necessidades”; “Capital Humano”; e “Capacitações Humanas”. A partir delas, identificou-se a ênfase que cada programa complementar dá a cada paradigma, no que se refere à abordagem da condição de agente. A ênfase foi obtida através de um sistema de pesos que permitiu visualizar a ausência, a presença ou a presença mais forte das características pertencentes a cada categoria analítica em cada programa. A pesquisa permitiu concluir que os Programas Complementares possuem em seu arcabouço institucional uma proposta de desenvolvimento da condição de agente, mas com um aproveitamento restrito das possibilidades instrumentais que ela oferece, priorizando a agência individual em detrimento da coletiva. Ao abordar o papel instrumental da agência para a mudança social e política no contexto do Bolsa Família, o trabalho contribui para o aprofundamento dessa questão que tem recebido menos atenção nos estudos sobre o Programa desde a ótica seniana.

This article identifies the dominant normative strategy for sustainable eradication of poverty in Brazil, through the examination of the federal complementary programs of Bolsa Família, the main country’s Conditional Cash Transfer. The complementary programs aim at eradicating poverty in a sustainable way, through the participation of the poor in the process. To this end, they undertake sectoral actions and policies for the development of capabilities among adults beneficiaries, whose underlying principle is the idea of agency, a key element in the theory of Amartya Sen. In this theory the role of the people's agency is essential for development effectiveness for having an instrumental relevance both for economic production (individual agency) and for social and political change (collective agency), although the latter is often overlooked or understood narrowly in the literature and in the public policy field. The importance of the agency is endorsed by the human development paradigm, introduced by the United Nations Development Programme, which has the work of Sen as a basic reference. Despite the normative appeal of the complementary programs to the human development paradigm, it is considered that they should be examined with caution, since the popularization and appealing character of human development idea can lead to the superficial use of the term in the political sphere, aiming to label positively any policy with a human focus. Moreover, the existence of two consolidated paradigms which are also providing guidelines for the formulation of policies to combat poverty in the last four decades - the basic needs and the neoliberal paradigms - can result in hybrid policies, in which may be present normative elements not only of human development but also from the others. In this concern, the article puts into perspective how the twenty complementary programs include in its institutional design, an effective proposal for development of the role of agent, the way the paradigm of human development – in which they base their public justification -recommends. We attempted to clarify the issue by creating three analytical categories as from the normative distinctions between the three paradigms in specific reference to the agency aspect: "Needs Satisfaction"; "Human capital"; and "Human Capabilities". From these, we identified the emphasis each complementary program gives to each paradigm regarding the role of agent approach. The emphasis has been obtained by a system of weights which enables to visualize the absence, presence or stronger presence of features belonging to each category in each program. We concluded that the complementary programs have in its institutional framework a proposal of the development of the agent, but with a restricted use of the instrumental possibilities it offers, giving priority to individual agency at the expense of the collective. Addressing the instrumental role of the agency for social and political change in the Bolsa Família context, the work contributes to the deepening of this issue that has received less attention in studies of the program from the senian perspective.