As ideias na política de combate à pobreza no Brasil, de Cardoso a Lula (1999–2010)

Abstract

Esta tese analisa a orientação normativa da política nacional de enfrentamento à pobreza do segundo governo de Fernando Henrique Cardoso (1999–2002) e dos dois governos de Luís Inácio Lula da Silva (2003–2006 e 2007–2010), a fim de compreender a intensidade do impulso de mudança da gestão Lula. Tendo em vista a identificação deste presidente, eleito em 2002 sob a bandeira da inclusão social e em um tom crítico ao programa neoliberal implementado nos anos Cardoso, indagou-se o quanto o curso de ação escolhido no seu governo, nessa área de política, se orientou à mudança ou à continuidade, relativamente ao modelo anterior. Partiu-se de uma perspectiva analítica que considera as ideias fatores fundamentais na construção e mudança em políticas públicas: o Advocacy Coalition Framework. Estabeleceram-se dois objetivos específicos: (1) descobrir se nos governos Lula houve mudança na orientação normativa da política de combate à pobreza, por meio da identificação e comparação das crenças fundamentais que embasaram as decisões do governo nessa área, nos dois períodos; e (2) em caso afirmativo, determinar a sua magnitude, verificando em que nível a mudança se deu — se alcançou atributos fundamentais da política (policy core), caracterizando uma mudança significativa (major policy change), ou somente aspectos secundários (minor policy change). Definiu-se como recorte temporal o intervalo de 12 anos (1999–2010), tendo como referência para a mudança a passagem do segundo governo Cardoso para os governos Lula. Tomou-se como objeto empírico as crenças das elites do subsistema de combate à pobreza, com foco especial às dos atores governamentais. Elas foram identificadas pela análise de conteúdo das notas taquigráficas de reuniões abertas ocorridas na Câmara dos Deputados. Os resultados da codificação foram submetidos à análise de redes, permitindo identificar as crenças e atores mais relevantes e como eles se conectaram no nível semântico, formando distintos núcleos de discussão. Quatro perspectivas ideacionais foram verificadas: a da superação; a protetiva (normativamente mais robustas); a da assistência social; e a da segurança alimentar (orientadas a objetivos empíricos). Tanto as elites governamentais do período Cardoso quanto as do período Lula estiveram identificadas com a perspectiva da superação, cujo objetivo primordial era promover a superação da pobreza por meio do desenvolvimento dos pobres. Mudanças entre as administrações dos dois presidentes foram verificadas em aspectos menores, envolvendo principalmente o enquadramento da política. Não se evidenciou uma transformação fundamental no seu núcleo duro, concluindo-se por uma mudança de monta menor. Os achados contribuem para atenuar as discrepâncias entre conclusões controversas da literatura e conferem maior solidez ao argumento de que o governo Lula teria produzido uma mudança limitada nessa área de política. Quanto à práxis política, apontam para que, dado o sistema de crenças dominante no subsistema, propostas de políticas de combate à pobreza têm mais chances de se concretizar se visarem à superação autônoma da pobreza (de renda), de preferência por meio da inserção dos pobres no ciclo econômico. Mudanças em direção a um modelo mais abrangente como o previsto constitucionalmente demandaria mudanças significativas em crenças profundas das elites.

This thesis analyzes the normative orientation of the national anti-poverty policy in the second government of Fernando Henrique Cardoso (1999-2002) and the two governments of Luís Inácio Lula da Silva (2003-2006 and 2007-2010), in order to understand the intensity of the Lula administration's drive for change. Considering the identification of this president, elected in 2002 under the cause of social inclusion and in a critical tone to the neoliberal program implemented in the Cardoso years, it was asked to what extent the course of action chosen in his government in this policy domain, was oriented towards change or continuity relating to the previous model. We adopted an analytical perspective that considers ideas as fundamental factors in the policy construction and change: the Advocacy Coalition Framework. Two specific objectives were established: (1) to discover whether the Lula administrations had changed the normative orientation of the policy to combat poverty, through the identification and comparison of the fundamental beliefs that supported the government's decisions in this area in the two periods; and (2) if so, determine its magnitude, verifying at what level the change took place – whether it reached fundamental attributes of the policy (policy core), characterizing a significant change (major policy change), or was limited to secondary aspects (minor policy change). The 12-year interval (1999-2010) was defined as time frame, with the transition from the second Cardoso government to the Lula’s governments as the reference for the policy change. The beliefs of the elites in the anti-poverty subsystem were defined as empirical object, with a special focus on those of governmental actors. Their beliefs were identified through content analysis of shorthand notes from open meetings held in the Chamber of Deputies. The coding results were submitted to network analysis, allowing the identification of the most relevant beliefs and actors and how they connected at the semantic level, forming different discussion cores. Four ideational perspectives were verified: that of overcoming poverty; the protective (both normatively more robust); of social assistance; and of food security (both oriented to empirical objectives). Both the government elites of the Cardoso and Lula’s period were identified with the overcoming perspective, whose primary objective was to promote the overcoming of poverty through the development of the poor. Changes between the two presidents' administrations were observed in minor aspects, mainly encompassing the policy framing. There was no evidence of a fundamental transformation in its hard core, so we concluded for a minor change. Research's findings contribute to attenuate discrepancies among the literature controversial conclusions and lend greater strength to the argument that the Lula government would have produced limited change in this policy area. As for political praxis, it points to the fact that, given the subsystem’s dominant belief system, anti-poverty policies proposals are more likely to materialize if they aim at the autonomous overcoming of (income) poverty, preferably through insertion of the poor in the economic cycle. Changes towards a more comprehensive model as constitutionally envisioned would require significant changes in the elites’ deep beliefs.